[퍼온글] 미국의 1996년 통신법 분석

정보화사회/정보민주주의(FEEL 8 3) [1322/1339]
제목:[검열]미국의 '96년 통신법 분석 (Telecommunications Act of 19
97.07.26 10:07:34 조회: 6
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미국의 '96년 통신법 분석 (Telecommunications Act of 1996)

方 碩晧 (홍익대 법학과 교수)


최근 미국 의회는 통신의 대혁명을 예고하는 통신법을 통과하였다. 그동안
분리되었던 정보통신 서비스간의 벽이 정보통신기술의 발전으로 인해
허물어지면서 새로운 통신법의 필요성이 대두되었다. 미국의 기존 통신법은
수차례에 걸친개정에도 불구하고 1934년에 제정된 통신법의 기본 골격을
유지하고 있었으며이번에 통과된 '96년 통신법은 새로운 정보화 현실을
반영하는 차원에서 기존의 통신법을 전면 개정하였다는 점에서 의의를 찾을
수 있다. - 편집자 주-

- 목 차 -
I. 법제정 과정에 대한 고찰
II. 입법적 움직임
III. '96년 통신법의 주요 내용
IV. 제기되는 쟁점들
V. 餘論
_________________________________________________________________

I. 법제정 과정에 대한 고찰
1. AT&T의 분할
(1) 분할의 배경과 경쟁법 적용
1982년에 내려진 AT&T 분할 (divesture)판결은 1984년 1월 1일을
기해 세계에서 가장 큰 통신 회사인 AT&T를 7개로 쪼개면서
방송과 통신시장의 경쟁 구도 확립을 위한 대변혁을 가져왔다.
AT&T 사건에서 정부가 주장한 要點은 AT&T가 실질적인 독점
체제를 유지하는데 있어 월등한 경영상, 기술상의 효율성을
바탕으로 하지 않기 때문에 경쟁할 의사와 능력이 있는 기업에
대해 경쟁 제한적 행위를 하고 있다는 것이었다. 즉 구체적으로
AT&T가 비난받았던 것은
①거래 거절-직접적으로는 網
끼리의 상호 접속 거부로 대표됨 (FCC가 민간 사업자에 의한
자유로운 私設網 구축을 허용하였지만 최대의 網을 소유하고
있는 AT & T가 자신의 網과의 접속을 거부함으로써 여타의
사업자는 투자의 효율성을 기할 수 없었다.)
, ②경쟁 상대방에게 부당한 費用을 발생시키는 행위
( . 즉 장거리전화 사업의 경쟁자가 지역전화망에 접속하는
것을 어렵게 함으로써 소비자가 실제 선택할 수 있는
가능성을 줄인다는 의미이다. 이를 극복하기 위해 경쟁
사업자가 불필요한 투자를 하여야 함은 물론이다. )
, ③규제 절차의 濫用과 이로 인한 경쟁 사업자의
시장진입방해
( . 서비스를 제공함에 따른 비용 등의 정보를 공개하지
않음으로써 경쟁사업자들은 수많은 규제 절차에 얽매이게
되었고, 결과적으로 경쟁력이 향상될 수 없게 하였다는
것이다.)
, 그리고 ④부당한 요금 책정
( . 즉 요금이 費用과는 무관하게 오직 경쟁 사업자를
배제하고, 獨占을 유지할 목적으로만 책정되었다는 것이다.
일반적으로 가격을 둘러싼 비난의 대표적 例인 가격약탈적
가격 책정 (predatory pricing)은 原價개념을 적용할 만한
마땅한 데이터가 없다는 등의 이유로 AT&T에 대해서는
제기되어지지 않았다.)
등으로 대별된다.
이러한 비난의 결과 AT&T는 법원의 결정에 따라 규제 부분과
非규제 부분을 분리· 운영하게끔 되었다. 즉 정부의 人爲的 독점
보호라는 '규제'의 불완전성으로 獨占의 남용 현상이 일어났고,
따라서 불필요한 규제 가 일어났던 시내 전화망 서비스 부분과
'규제'를 분리함으로써 경쟁법의 이념을 지킬 수 있다는 판단이
법원의 分割판결에 담겨진 논리라고 할 수 있다. 따라서, 시장
점유율이 90%가 넘는 AT&T의 장거리전화 서비스 부문이나 여전히
시장 점유율이 높은 機器부문까지 포함된 전면적 分割, 즉
AT&T라는 기업의 완전한 해체를 의도하지는 않았다.
(2) AT&T 分割의 의미
AT&T 판결의 핵심을 이루는 원칙은 ① AT&T의 지역 독점 회사들과
경쟁 상태에 놓인 다른 子회사들을 분리· 운영하는 대신, ②
분할의 결과 탄생한 지역 독점 회사들이 경쟁 서비스 시장에
진입하지 못하게 함으로 써 AT&T의 전철을 밟지 못하게 하는
것으로 요약된다. 즉 AT&T 판결은 독과점법 위반에 따른
是正조치로서 지역 전화 회사에 의한 정보 서비스 사업에의 참여
금지와 반대로 AT&T의 정보 서비스 제공허용을 그 핵심적
내용으로 하고 있다. 그러나 흥미있는 현상은 이후 지역독점
전화회사들이 재정적인 어려움에 처하게 됨에 따라 이를 타개하기
위해 경쟁 서비스시장에 진입할 것인지의 여부를 3년마다 계속
검토하기로 하고, 그 일환으로 초보적 정보서비스 사업인 Yellow
Pages사업에의 진입을 지역독점 회사들에게 허용하였다는 점
이다.
일찍이 지역 전화 회사와 케이블 TV 사업자의 상호 시장의 분할
구조는 1984년의 AT&T 분할과 같은 해 제정된 케이블 TV 법 (The
Cable Communications Policy Act of 1984)에 의해 만들어졌다.
즉 獨寡占法
위반을 이유로 분할된 AT&T는 장거리 통신 서비스와 정보서비스
분야에만 종사하게 되고, 7개의 지역 전화 회사는 장거리
통신서비스, 정보서비스, 통신機器 제조와 같은 분야에는
참여하지 못하게끔 되었다.
한편, 케이블 TV 법을 통해 지역전화회사와 지상파 TV, 케이블 TV
사업간의 兼營이 금지되었다.
前者는 獨寡占法 입장에서 내린 법원의 판결임에 반해, 後者의
법은 反獨寡占의 의미 이외에 케이블 TV의 정착을 위한 정책적
고려도 담았다고 할 수 있다.
따라서 경쟁법적 차원에서 전화 회사와 케이블 TV社간의
相互겸영을 위해서는 1984년의 케이블 TV법과 법원의 1982년 AT&T
분할 판결에 대한 修正, 그리고 이에 따른 FCC의 규칙 개정이라는
3가지 변화가 모두 이루어져야 하고, 이에 따라 1996년의
통신법이 탄생되기까지 그런 방향으로 변화가 각각 진행되었음은
주목하여야 한다.

2. 정보고속도로의 개념 등장
어느 나라나 대체로 음성 서비스는 통신 쪽의 전화 회사가, 영상
서비스는 방송 쪽의 케이블 TV 社나 지상파 TV 社가 제공하는 것처럼
제공되는 서비스와 담당 매체는 1 對 1로 대응하는 단순한 사업자
구조를 취하고 있다. 그러나 멀티미디어 시대의 기술 발전과 관련 규제
환경의 변화는 전화 사업, 케이블 TV 사업, 하드웨어의 사업을 통합한
정보 자체의 종합적 제공을 가능하게 하고 있을 뿐만 아니라 정보
전송, 내용, 관련 소프트웨어 등의 각 사업 영역별 경계가 모호하도록
변화시키고 있음은 周知의 사실이 되어 버렸다.
이런 변화 추세 속에서 1982년의 AT&T의 분할 판결 이후, 레이건
정부와 부시 정부를 거치면서 몇몇 주목할 만한 조치들이 이루어졌다.
우선, 레이건 정부 때에 나온 지역 전화 회사에 대한 공개망 (open
network)과 상호접속의 의무부과로 대표되는 1986년의 Computer
Inquiry III가 그것이다.
PCS, HDTV 등의 새로운 기술 발전물에 대해 정책적 지원을 위한 점진적
자유화 조치들을 취했던 부시 정부 때에는 지역전화회사로 하여금
영상서비스를 통신사업자로서의 지위에서 제공하도록 한 FCC의 1992년
VDT결정을 대표적인 것으로 꼽을 수 있다.
그러나 이런 일련의 조치들이 산업계의 반향을 불러일으키지 못하였고,
확실한 리더십이 없다는 비판까지 받게 되자 1992년의 대통령 선거
유세에서 정보 통신 분야의 정책은 중요한 선거 이슈로 자리잡게
되었다.
고어 上院議員의 가세로 정책 개발에서 機先을 제압한 클린턴 후보는
대통령에 당선된 뒤 얼마 안되어서 1993년 9월, 정보고속도로
(information superhighway)를 국가적 사업으로 추진하겠다는 정책
白書 를 발표하게 ( . 정식 명칭은 "The National Information
Infrastructure: Agenda for Action"으로서 인터네트는 물론이고
문서화하여 전세계에 배포되었다.)된다.
정보고속도로의 개념 등장은 개별적 분야의 정부, 의회, 법원 등의
노력을 한곳에 묶는 중요한 계기를 마련하였다는 점에서 우선 그
의미가 있다.
개념 자체는 B-ISDN은 물론이고, 케이블 TV網을 포함한 사회,
경제적기반 시설로서 제시되고 있다는 점에서 보다 포괄적이고
총체적인 것이라고 할 수 있을 것이다.
즉 종래 각종 정보를 각각의 개별 網에 의해 처리하던 아날로그 網이
정보의 일반 도로라면 음성, 데이터, 그리고 영상을 기술 혁신에
힘입어 통합 전송하는 통로로서의 역할은 물론 정보의 유통, 응용,
그리고 정보의 사회, 경제, 문화적 측면 등을 고려하여 하나의 총체적
시스템적 개념으로 등장하고 있는 것이 정보고속도로이다.
미국의 경우는 특히 전화 회사와 케이블 TV회사의 網설비, 그리고 할리
우드로 상징되는 풍부한 영상물과 발달된 정보산업의 결실들인 다양한
정보들을 이용하여 개인 삶의 質은 물론이고 산업, 국가의
경쟁력까지도 높이고자 하는 의도로 제창된 것으로서 통신과 방송의
융합을 전제로 정책상 시너지 (synergy)효과를 노리고 있다는 점도
정보고속도로를 주목하게 만든다.
정보고속도로의 개념을 母體로 하는 클린턴의 NII가 기존의 공화당
정부 정책과 차별성을 갖는 점은 다음의 몇 가지로 요약된다.
우선, NII는 소비자를 위한 저렴한 서비스 가격을 유도하는 한편,
창조와 투자를 증대시키기 위해 모든 분야의 경쟁을 촉진한다는 점을
핵심적내용으로 하고 있다.
그러나 더욱 중요한 것은 소비자들이 안심하고 쉽게 網에 접근하고,
또한 풍부한 내용물 때문에 계속해서 이용하도록 하기 위해서는 단순히
기업 차원에서의 진입 장벽 철폐로 문제가 해결될 수는 없다는 점을 잘
인식하고 있다는 사실이다. 다시 말해, 정보산업, 기술 관련 분야,
심지어는 노동 분야에까지 경쟁을 위한 일관된 국가 차원의 정책을
개발하고 집행하겠다는 의지를 담고 있다는 점에서 새로운 발상의
전환을 담고 있다.
둘째로는 경쟁을 도입하면서 한편으로는 공익 (public interests)을
위한 여러 가지 제도적 장치들을 담고 있다는 점이다. 몇몇 지배적
사업자들에 의한 濫用행위를 막기 위해, 보편적 서비스를 증대하기
위해, 또한 광대역정보망이 모든 사람들에게 공개되고 쉽게 접근할 수
있도록 운영되어지기 위해서 등등 NII가 경제와 사회에 기여하는 것을
극대화시키기 위한 중요한 변수로 '공익 (public interests)'이라는
개념은 NII속에서 자리잡고 있다는 점이다.
셋째로 지적할 수 있는 것은 NII에서 가장 창조적인 부분 중의
하나라고 평가받는 것으로서 이용자측면에서의 고려가 포함되어 있다는
점이다.
즉 경쟁 도입으로 표현되는 공급 측면에서의 고려 사항에 못지 않게
수요자인 이용자가 새로운 기술에 어떻게 접근, 이용할 것인가? 등의
측면도 고려함으로써 NII의 개념이 그 자체가 목적이 아니라 미국이
추구하는 경제, 사회적 목표를 달성하기 위한 하나의 수단임을 밝히고
있는 점이다.
( . 따라서 인력 양성은 물론이고, 교육, 보건, 기타 공공 서비스의
제공을 위한 이용자 차원의 applications개발에도 많은 투자가
이루어지고 있다.)
그러나 NII에서의 자신감을 바탕으로 GII (Global Information
Infrastructure)의 건설까지 구상하던 미국의 의도는 곧 막대한 재정
문제의 현실적 벽에 부딪혀 網의 표준 설정, 연구기금지원, 교육 관련
프로젝트 시행 등의 수준으로 정부의 역할이 상당히 후퇴되면서 조정이
일단 불가피하게 되었다.
GII는 정보를 전달하는 국내 網의 연결과 활용을 바탕으로 하는 NII를
단지 확대하였다는 차원이 아니라 보다 확실히 사회적, 경제적 의미를
담고 있다.
즉 단순히 H/W, S/W로 구성된 정보의 원활한 제공과 활용 체제에만
초점을 맞추고 있는 것이 아니라 정보를 만들고 이용함은 물론
서비스의 개발, 설비의 건설 등을 담당하는 人間을 포함시킴으로써
생활의 변화는 물론, 사회적, 정치적 ( . Global Information
Infrastructure: Agenda for Cooperation, pp. 6-7 (1995, 2)은 모든
국민이 정보를 共有하고 자유로운 의견 발표가 가능하게 됨으로써
민주주의의 발전과 專制정치의 억제를 가져오게 된다고 주장한다.)
, 문화적 영향력, 산업적 파급효과 등을 고려한 대단히 포괄적
개념으로 제시되고 있다고 할 수 있다.
우리의 경우 '초고속 정보통신망'과 '초고속 정보통신기반'의 용어
차이도 같은 맥락에서 설명될 수 있다. 즉 '초고속 정보통신망'이
B-ISDN, 케이블TV, 위성통신, PCS 등 네트워크 인프라 개념으로
사용되어지고 있는 것이라면 사회, 경제 시스템까지 고려된 개념이
'초고속 정보통신기반' 이라고 할 수 있다는 점에서 類似性을 발견할
수 있다. ( . 초고속 정보통신망 구축실무추진단, 초고속 정보통신기반
구축 방안 p. 193-195, 1994. 8)
이런 일련의 흐름이 시사하는 바는 곧 현재의 개별 법과 지원 체제 및
제도를 효율적으로 바꾸어야 할 當爲性이라고 할 수 있다.

3. FCC의 움직임--VDT 서비스 결정
입법적 움직임과 별도로 FCC는 지역 전화 회사에 대해 1992년 7월, VDT
(Video Dial Tone)결정으로 케이블 TV 프로그램을 포함한
영상전송서비스 (video services)의 제공을 허용함으로써 1996년의
통신법 탄생을 위한 또 다른 중요한 획을 긋게 되었다.
즉 전화 회사와 케이블 TV회사간 통신서비스 (telecommunications
services)와 영상서비스간 兼營을 위한 과도기적 허용조치를 취한
것이라고 할 수 있다.
그러나 엄밀히 본다면, 전화 회사로 하여금 케이블 TV의 프로그램
제작에서 공급에 이르는 전 과정에 참여하도록 한 것이 아니라, 케이블
TV 사업자가 아닌 통신사업자의 개념에서 단지 다른 사업자가 만든
프로그램의 전송을 위해 전화회사로부터 설비 (전송로)의 제공을
받도록 한 것이며, 이를 통해 전송서비스업에만 부분적으로 참여할 수
있게 만든 過渡期的 성격의 조치라고 할 수 있다.
VDT는 기술의 발전에 따라 일반 가정에서 전화망을 통해 ( . 물론
FCC의 결정은 VDT서비스 자체의 특성 때문에 향후 종래의 전화선이
아닌 광섬유 케이블 통신망을 새롭게 구축하여 서비스 제공을 할
수밖에 없음을 고려한 것이었다.)
전화 다이얼로 영상 서비스를 받을 수 있는 서비스를 말하는 것으로서
이러한 결정이 나올 때까지 1984년의 케이블 TV 법에 의거, 전화
회사가 자신의 서비스 지역내에서 영상서비스를 전송하는 것이
금지되었었다.
전화 회사를 통한 케이블 TV 시장에의 부분적 경쟁도입을 위해 내려진
VDT 결정은 전화회사의 입장에서는 光케이블 건설에 도움이 됨을
들어환영받았지만, 케이블 TV 사업자들은 전화회사에게 수수료의
지불을 면제 시켜줄 뿐 아니라 광대역교환망의 건설비용을 결국
전화이용자가 부담하게 됨을 들어 반대하였다.
그러나 케이블 TV 사업자들의 실질적 반대 이유는 다음의 2가지로
정리된다.
하나는 장거리 전화 사업과 지역 전화 사업간의 상호 진출을 허용하는
것에 대한 장거리전화 회사들의 반대 논리와 같이 가입자에게 서비스를
제공하기 위해 거쳐야 하는 시내전화망 이용이 공정하게 이루어지지
않는다면 결국 지역 전화 회사만 유리한 불공정한 경쟁을 조장할
뿐이라는 주장이다. 또 하나는 프로그램을 제작, 공급하는 사업자의
입장에서 볼 때 전화회사들이 자신들의 관련 회사들을 통해 원하는
프로그램만을 선택적으로 각 가정에 접속, 제공하도록 가정에의
platform을 독점적으로 운영할 수 있다는 우려라고 할 수 있다.
한편, VDT 결정이 FCC에 의해 이루어진 조치라는 점에서 1984년 케이블
TV 법 자체가 존재하는 한 ( . 실제 VDT 결정은 전화 회사가 서비스
제공의 주체가 되어 사업 신청을 한 것이기 때문에 공중통신사업자
(common carrier)가 행하는 통신 서비스의 다각화 차원에서 본다면
VDT의 허용 여부는 1984년 케이블 TV법의 적용 문제와 직접적 관련은
없다는 해석도 가능하다.)
전화 회사에 의한 케이블 TV사업의 완전한 兼營허용은 결국 개별
소송을 통해 ( . 1993년 8월에 Bell Atlantic은 영상서비스 제공
금지가 修正헌법 제 1조에 규정된 표현 자유의 위반 등을 이유로 연방
지방법원에 違憲소송을 제기, 승소함으로써 '96년 통신법이
탄생되기까지의 과정으로 볼 때 법원의 판결을 통한 큰 진전을 기록한
바 있다.) 이루어져야만 하는 또 다른 한계가 내재되어 있음도 지적할
수 있다.
FCC는 1995년 1월에 지역 전화 회사인 Bell Atlantic에 대해, 2월에는
Nynex에 대해 VDT 서비스의 商用化를 허용하였다. 이것은 Bell
Atlantic과 Nynex에게 프로그램 제작을 위한 별도의 子회사를 설립할
수 있도록 하는 것이며, 실질적으로는 케이블 TV 회사를 하나 갖게
됨을 의미한다. 또한 1984년 케이블 TV 법이 금지하고 있는
지역전화회사에 의한 동일한 서비스 구역에서의 영상서비스 제공을
사실상 허용하게 되는 결정인 셈이다.
그 뒤 FCC는 전화 회사에 의한 케이블 TV 사업에의 부분 참여를 허용한
VDT 규칙을 만들면서 전화회사에 의한 자체 프로그램 제작까지는
承認하고 있지는 않았다. 지역전화회사가 VDT 서비스를 제공하면서
자체 제작 또는 일정 지분을 출자한 프로그램 제작회사의 영상물을
제공하게 되면 그것은 케이블 TV 서비스와 동일하게 취급될 수 밖에
없고, 상호간 서비스의 경계는 완전히 허물어짐을 의미하기 때문이다.
물론 聯邦法인 1984년 케이블 TV법이 개정되지 않고 있는 상황이기
때문에 聯邦主義의 특성상 各 州정부가 이를 어떻게 해석할 것인가? 의
문제는 여전히 州 정부의 고유한 권한에 속하게 된다. 따라서 지역
전화 회 사에 의한 VDT 서비스 제공의 商用化를 위해 해당 州의 케이블
TV法에 따라 별도의 방송사업자 허가를 요구할 수도 있기 때문에
전화회사의 영상서비스 제공이 본격적으로 이루어졌다고 하기는
어렵다.

4. 기타 영역들에서의 논의
(1) 정보 서비스 (information services)분야
AT&T 분할 결정 이후 지역 전화 회사는 정보제공서비스
(information services)와 전자출판업 (electronic publishing)에
참여하는 것이 금지되었었다. 그러나 1991년에 법원에 의해
금지가 부분적으로 해제되었고,
FCC는 분리 子회사요건을 없앰으로써 지역전화회사는 정보서비스
제공업에도 어느 정도 참여할 수 있게끔 되었다.
지역 전화 회사의 전자출판업 허용이 어느 정도 이루어지자 가장
큰 반발을 보였던 것은 신문사들이었고, 정보제공업자들 역시
지역전화회사의 동종 업종 참여에 대해 직접적 위협을 느낀
나머지 입법적 제한을 집단적으로 의회에 요구하게 되었다.
(2) 지역 전화 회사의 機器시장 참여
지역 전화 회사가 機器시장에 참여하지 못하도록 하는 법원의
AT&T 결정문이 많은 중소 제조업체들에게 다양한 제품을 생산할
수 있도록 한長點은 있었지만 지역전화회사의 입장에서 볼 때에는
機器와 서비스의 결합을 통한 시장 개척 등의 利點을 살리지
못하게 한 短點도 물론 있었다.
제한을 없애야 한다는 점에서는 대체로 공감대가 형성되었지만,
언제, 또한 어떻게 없앨 것인가? 에 대해서는 많은 異見들이
제기되었다. 특히 機器 제조 업체들은 지역 전화 회사의
시장지배력을 우려하여 시장에의 신규 참여가 점진적으로
이루어져야 함을 강력하게 주장하였다.
(3) 방송
방송에서의 시장 진입을 어느 정도 허용할 것인가? 의 문제는
단순히 지역 전화 회사들의 역할을 어떻게 할 것인가?의 문제와
달리 방송사업자의 死活이 걸린 문제라는 점에서 대단히 어렵게
인식되어졌다.
만약 수백 개의 방송 채널이 있어서 프로그램이 전송되고, 또한
VOD(Video-On-Demand)가 보편화된다면, 더욱이 인터네트 방송이
商用化된다면 방송 채널별로 자리잡고 있는 방송사업자의 존재,
또한 방송시간대에 따른 편성의 개념이 불필요하게 될 것이다. 즉
이용자 중심으로 설계되어 있는 인터네트와 같이 소비자는 원하는
시간대에 방송 프로그램을 선택하게 됨을 의미하며, 동시에
방송사업자의 수입원인 실제의 광고 수입이 대부분
상실되어버림도 생각할 수 있기 때문이다.
따라서 방송 사업자들은 지역 전화 회사의 영상서비스 제공
자체를 경쟁도입 차원에서 허용된다 하더라도 몇가지 제도적
장치들이 갖추어야 함을 주장하게 되었다.
그 하나는 지역 전화 회사들은 의무전송(must-carry rule)을
하도록 함으로써 방송사업자들의 프로그램 편성권은 상대적으로
보호받게끔 한다는 것이다.
둘째는 TV와 라디오의 소유 上限제한, 케이블 TV와 신문업에 대한
상호겸영금지를 완화하도록 FCC의 규칙을 개정함으로써 다른
분야로의 진출이 허용되어야 한다는 주장이다.
셋째는 지상파 TV사업자들의 경우 이미 HDTV를 위한 주파수
할당을 받았지만 廣告로 뒷받침되는 사업성 자체가 불투명한
상황이기 때문에 새로운 디지털 서비스에 대한 개발과 제공을
위해서는, 또한 신규 사업자들 (특히 無線사업자들)과 경쟁하기
위해서라도 관련 주파수의 재할당이 이루어져야 한다고
주장하였다.



II. 입법적 움직임
1984년의 케이블 TV 법에 대한 입법적 개정 움직임은 일찍이 1990년의
'Communications Competitiveness and Infrastructure Modernization
Act' (상원 의원인 Conrad Burns가 제안하였고, 1991년에 Al Gore 등과
함께 다시 修正 제안함)을 시작으로 케이블 TV 산업에 대한 경쟁
도입을 적극적으로 검토하기 시작하였다.
대체로 그 방향은 전화 회사에 의한 신규 진입을 허용하되, 전면적
경쟁도입 방식보다는 부분적 방식으로 가닥을 잡았고, 이에 따른 입법
개정의 움직임이 계속되어졌다.
그러나 미국 의회에서 일어난 일련의 입법적 개정 움직임이 주로
다루었던것은 무엇보다도 1934년의 통신법 (Communications Act of
1934)이라고 할 수 있다.
특히 NII를 달성하기 위해 산업 조직 (industry organization)을
어떻게 개편할 것인가? 의 문제는 입법 과정에서 의회와 민간 업계가
첨예하게 이해 대립을 보였던 핵심적 부분이라고 할 수 있다.
이러한 과정에서 주목할 만한 3가지 입법안이 제 103회 의회에서 제안,
심의되었다.
하나는 1993년 11월, 하원의 Brooks의원과 Dingell의원이 공동 발의한
Antitrust Reform Act of 1993 (HR 3626)이었고, 다른 하나는 같은
날역시 하원의 Markey 의원과 Fields 의원이 발의한 National
Communications Competition and Information Infrastructure Act of
1993 (HR 3636)이었고, 마지막으로는 1994년 2월, 상원의원 Hollings가
제출한 ( Hollings 상원의원이 제안하고, Danforth 상원의원이 주된
支持者 (principal cosponsor)로 되어 있기 때문에 일명
'Hollings-Danforth법안'으로 불리우기도 한다.)
The Communications Act of 1994 (S 1822)이었다.
결국 上·下院 모두 전화 회사와 케이블 TV사업의 상호겸영을 허용하는
법안이 제출되었지만 모두 최종적인 통과까지는 성공하지 못하였다.
하원에 제출된 두 법안중 前者는 1982년의 AT&T 분할 판결 (MFJ:
Modification of Final Judgment)에서 정해진 지역 전화회사에 대한
세가지 업무로의 진출금지조항 (장거리 통신서비스, 통신機器의 제조,
정보서비스의 제공)을 재검토함으로써 MFJ와 FCC의 규제로부터 ( .
물론 FCC는 새로운 시장 진입에 따른 요금, 기타의 조건들에 대해
公益的 견지에서 판단을 하고, 규제를 할 수 있는 권한은 행사하도록
명시되어 있었다. 또한 법무성은 독과점법에 따른 규제를 할 수
있도록되어 있음은 물론이다.) 자유스럽게 하기 위한 내용들을 담고
있었다.
後者는 보다 적극적으로, 또한 광범위하게 광대역 디지털 網의
자유로운 접근과 이용에 관한 내용들을 규정하고 있다는 점에서 ( .
Markey의원은 후에 클린턴 정부와 긴밀히 협조하면서 일을 하게
됨으로써 그의 법안 (HR 3636)은 '96년 통신법에 많은 영향을 미쳤다.)
차별성을 발견할 수 있다.
後者의 주된 내용들은 다음과 같다.
첫째로 지역전화사업자는 다른 분야에 참여하는 대신 시내 전화망에
대한 경쟁허용 조치 (예를 들면, 자유로운 접속보장, 그리고 신호,
접속, 고객 網정보, 운영 데이터와 같은 網 기능들에 대한 개별적 접근
(unbundled access)보장, 또한 賃借회선의 재판매 등)를 행하여야
한다.
둘째로 지역전화사업자는 자신의 서비스 구역내에서 별도의 조직을
설립, 영상서비스 (video services)를 제공할 수 있다. ( .
영상서비스는 통신사업자 (common carrier)로서 제공하는 것이기
때문에 州정부의 케이블 TV허가 (franchise)를 받는 절차와는
무관하다. 그러나 법안은 영상물이 아닌 서비스에 대해서는 지역
도시나 州정부 등으로 하여금 케이블 TV사업자에 대한 관할권을
행사하지 못하도록 함으로써 이들로부터 많은 반대를 받게 되었다. The
New Information Infrastructure-strategies for US policy, p. 324
(William J. Drake ed.), 1995 )
셋째로 FCC로 하여금 방송사에 대한 소유제한을 재검토하도록 하는
한편, 주파수의 할당에 있어 公益的 기준에 맞게 신축성 있게 할 수
있는 규칙을 제정하도록 하였다.
넷째로 보편적 서비스를 확보하고 기술발전에 따라 확대하기 위해서
연방정부와 州정부 공동의 새로운 조직 설립을 제안하였다. 그 조직은
모든 서비스 제공자들에게 공개적인 platform 서비스를 제공하도록
함은 물론, 신체 장애인들에도 고도의 서비스 (advanced services)를
제공하도록 의무 부과를 하였다.
다섯째로는 중소기업의 참여를 조장하기 위한 조치들은 물론이고, 일반
시민들이 인터네트에 쉽게 접속할 수 있도록 하는 조치들도 FCC로
하여금 강구하도록 하였다.
後者의 법안, 즉 Markey 의원의 法案이 특히 주목을 받는 점은 민간
사업자에게는 새로운 사업 기회에 따른 수입을 보장하는 대신,
시민단체와 같은 집단들에게는 가급적 공공정보 (public
information)에 대한 많은 접근을 보장하기 위한 균형점을 나름대로
제시하였기 때문으로 분석된다.
물론 구체적 심의과정에서 시민단체 등에 대한 公益的 배려의 부분들은
민간 사업자들의 로비에 밀려 FCC가 추후 연구하는 쪽으로 대부분
후퇴되어졌지만, 정보의 접근과 이용에 대한 公益的 배려의 정신이
중요하게 다루어졌다는 점에서 일종의 기념비적 법안이라고 할 수 있을
것이다.
그 뒤 1994년 봄, 下院은 두 개의 법안을 하나로 합쳐서 420 對 4라는
압도적 표차로 통과시켰다.
上院으로 넘어간 입법적 노력이 제 103회 의회에서 마지막으로 나타난
것이 바로 Hollings-Danforth법안이었다.
前述한 下院의 법안들과 유사하지만 다음과 같은 점에서 중요한
차이점을 담고 있다.
첫째로는 공익 집단 (public interests group)의 강력한 지지를
바탕으로 전화網 사업자는 非상업적인 정보서비스 제공자를 위해 網의
20 %까지 할당하도록 의무지우고 있다는 점이다. 그러나 제공하여야
하는 網이 구체적으로 무엇을 의미하는지 개념 자체가 불분명하였고,
또한 전화網 사업자들의 강력한 로비에 휘말려 후에 5 %까지 비율이
떨어짐은 물론, 혜택을 볼 수 있는 기관의 범위도 대폭 축소되기는
하였지만 공익 집단으로서는 대단한 의미를 부여할 수 있는
법안이었다.
둘째로는 많은 반대를 받았지만 결국 내용으로 삽입된 인터네트에 대한
檢閱을 FCC로 하여금 가능하게 한 부분을 들 수 있다. 음란하고
외설적인 정보를 만드는 자는 물론, 유통시키는 網사업자도 형사처벌할
수 있는 규정은 시민 단체로부터 거센 항의를 받았지만 최종
修正법안에는 결국 포함되어져서 나타났다.
그러나 Hollings-Danforth법안을 下院의 것들과 가장 차별성 있게
만든것은 바로 지역 독점 전화 회사들이 경쟁시장에 진입할 때
부과하는 조건들이었다. 예를 들면, 장거리 전화시장에 신규 진입을 할
경우 해당 지역 전화회사는 분리 子회사를 설립하여 진출하여야 함은
물론, FCC, 검찰총장, 그리고 해당 州관할기구를 거쳐야 하는 등 지역
독점시장에서의 독점력을 이용하지 못하도록 하는 여러 가지 제도적
장치들을 담고 있었다.
그러나 지역 전화 회사들의 끈질긴 반대와 다가온 선거에서의 부담으로
Hollings 상원의원은 자신의 법안을 제 103회 의회에서 스스로
철회하고 말았다.
이후 공화당이 1994년 11월의 선거에서 의회의 다수를 차지하면서
새롭게 구성된 제 104회 의회에서는 Pressler 상원의원이
Telecommunications Competition and Deregulation Act of 1995 (S.
652)를 1995년 3월에 제출함으로써 입법적 논의를 다시 시작하게끔
되었다.
同 법안은 Hollings-Danforth법안보다도 오히려 더 경쟁지향적이고
급진적인 내용을 담고 있는 것으로 소개되었고, "경쟁을 위한 과도기적
조치(Transition to Competition)"를 핵심적 내용으로 하고 있었다. 그
주된 내용은 法 발효후 1년이 경과하게 되면 2단계 조치로서
전화회사와 케이블 TV 회사간의 兼營금지를 철폐하고, 3단계인 3년이
경과하게 되면 전화회사에 내려진 1982년의 修正동의판결
(Modification of Final Judgment) 자체를 폐지할 것으로 ( . 그러나
엄밀히 본다면, 법원의 MFJ에 대한 개정은 1991년 7월에 내린 지역
전화 회사에 의한 정보서비스 제공의 허용 판결, 그리고 1993년의 Bell
Atlantic社에 대한 연방지방법원의 승소판결 등으로 사실상 상당부분
이루어진 상태라고도 할 수 있다는 점에서 경쟁을 위한 조치로서는
宣傳과는 달리 내용이 빈약함을 짐작하게 한다.) 되어 있다. 구체적
내용을 살펴보면, 지역전화회사로 하여금 機器제조업, 정보제공서비스,
그리고 장거리 통신서비스 신규 진입을 위해서는 새로운 子회사를
설립하도록 하는 것 정도만 엄격한 규제를 받게끔 하는 반면, 나머지
부분들에 대해서는 상당히 많은 부분에서 규제 자체를 없앴다고 할 수
있다. 예를 들면, 이제까지 논의되었던 경쟁자에 대한 網의 상호접속,
통행로 (public rights of way)에 대한 무차별적인 접근보장 등의
제도적 장치들이 지역전화회사에게는 부과되지 않았고, FCC의 규제권한
행사를 제한적으로 설정하였으며, 전화회사와 케이블 TV회사간의
상호소유 제한을 폐지하고, 자유로운 합병도 가능하도록 하였으며,
지상파 방송사업자들이 소유할 수 있는 방송국의 상한선도 확대하고,
또한 케이블 TV사와의 상호소유도 가능하도록 하는 등등이다.
그러나 내용에 대한 제약, 즉 음란하거나 외설적인 내용의 전달에 대한
제재를 존속시키고 있음은 물론, 公益的 측면에 대해서도 모든
통신사업자 (telecommunications carrier : . 이 용어는 '96년
통신법에서도 사용되어진 것으로서 1934년의 통신법에서 사용하였던
common carrier와 통신서비스의 제공에 관한 한 일치한다. 다만,
위성서비스를 제공함에 있어서 해당 사업자를 telecommunications
carrier로 다룰 것인지의 여부는 FCC에게 위임되어 있다.
('96년 통신법 제 3조 제 49항의 定義부분 참조)) 에게 보편적 서비스
제공의 의무부과를 하도록 하고, 상대적으로 소외된 시골 지역에
대해서는 "필수적사업자 (essential carriers)"를 지정하여 그로
하여금 의과대학, 지역진료센터, 비영리 의료기관 등에 서비스를
제공하도록 하는 등의 입법적 고려도 하였다.
공화당이 지배하는 제 104회 의회에서 논의되었던 방향이 민주당하의
제103회 의회에서의 그것과 다음의 점에서 크게 구별되어짐을 알 수
있다.
즉 지역전화회사에 대해 신규시장에의 진입시 부과하려고 하였던
경쟁확보적 조치들을 "규제완화"의 이름하에 상당 부분 없앴고, 동시에
공정하고 경쟁적인 시장을 확보하기 위한 여러 가지 장치들도 많이
축소하고 있으며, 公益 을 위한 배려도 상대적으로 적게 나타나고
있다는 점이 바로 그것이다.
클린턴과 고어가 이런 의회의 움직임에 대해 공식적 반대를 표명한
것은물론이지만 공화당이 지배하게 된 미국의회에서 결국 1995년 6월,
81 對 18 의 차이로 上院을 통과하게 됨으로써 公益的 측면에서의 반대
목소리는 少數 로 확인되고 말았다.
下院에서도 공화당은 상원에서의 Pressler 법안과 비슷한
Communications Act of 1995 (HR 1555)을 제안(. 처음에 제안된 법안은
지역전화회사들이 장거리 전화서비스에 신규 진입하기 前에
지역전화시장에서의 공정한 경쟁을 보장하기 위해서 설비를 갖춘
사업자가 먼저 출현하여야 한다는 전제 조건을 갖고 있었다. 그러나
지역전화회사들의 강력한 반발에 휘말려 결국 이런 공정 경쟁을
보장하려는 조항은 삭제되고 말았다.)
, 결국 그해 8월에 下院에서 305 對 117로 통과되어짐으로써
의회에서의 입법적 노력은 "규제완화"의 이름하에 지역전화회사로
대표되는 소수 집단의 승리를 어느 정도 예상하게 되었다.