[자료] 도서관법 개정 모형

이번 9월 7일 발표한 제 발표문입니다.
참고로 올리는 것입니다. 많은 의견 바랍니다.

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도서관 및 독서진흥법의 개정모형

이용훈 (대외경제정책연구원 정보자료실 사서)

1.

우리는 도서관에서 일하는 사서들이다. 따라서 우리는 어떤 형태든지 도서관에
관련한 문제와 이야기들에 관심을 가질 수 밖에 없다. 그래서 도서관정책과 발전
의 근거가 되는 법에 대해서도 마찬가지로 관심을 기울이는 것이 당연하다. 그러
나 최근 도서관장 보임문제로 불거진 현재의 도서관 및 독서진흥법의 법정신에
대한 심각한 문제의식을 생각하면 우리에게 아직 법은 현실이라기 보다는 여전히
우리에게서 멀고 주먹(?)은 가깝다는 통설을 확인할 수 밖에 없다. 이 지점에서
우린 다시금 우리들의 현실을 지탱해주는 법문제를 생각해보고 최소한 우리들의
일터, 나아가 도서관을 통한 정보사회의 진입을 위한 기반을 마련할 수 있도록
하는 최소한의 법적 기반 마련을 위한 몇가지 방안을 함께 구상해 보고자 하는
것이다. 법이란 것을 생각하다가 문득 국어사전을 찾아보았더니, 법이란 단어에는
국가의 강제력이 따르는 온갖 규범이라는 기본적 의미에 더하여 '예의,도리'라는

의미와 '의례 그렇게 됨'을 나타내는 동사형의 의미도 가지고 있다고 되어 있다.

그렇다면 도서관 및 독서진흥법은 도서관정책과 발전에 관련한 국가의 의지를 담
고 있는 규범이라고 볼 수 있으며, 도서관을 둘러싼 사람과 사회, 나아가 자연까
지를 포함한 도서관 상황에 적용되어야 하는 예의를 정의해 둔 것이라고 할 수도
있다. 또한 당연히 도서관과 독서활동에 있어 이렇게 되어야 한다는 한 사회집단
의 행동양식을 담고 있는 규정이라고 말할 수 있다. 어떤 의미로 정의하든 결국
법이란 도서관을 발전시키기 위한 한 집단,국가의 정책적 의지를 담고 있는 실천
적 양식을 정리한 강제력을 갖춘 규범이다. 그러나 우리의 현실은 이러한 기본적
규정마저도 유명무실한 상황을 감수하고 있어야 한다. 도서관 및 독서진흥법은
제정된 이후, 더 소급해서 도서관법이라고 처음 제정된 1963년 이후 지금까지 법
은 그저 법령집에 들어있는 것으로 만족할 수 밖에 있을 뿐, 어느 한 조항도 제
대로 집행되어 보지 못한 경험을 가지고 있다. 그러나 정말 우리 도서관계는 자
신들의 현재와 미래를 담보해 줄 법조항 하나 제대로 가지지 못해도 되는 것인
가?

2.

도서관관련 법의 경과

1955. 4. 16 한국도서관협회 창립총회에서 법제정의 필요성을 강조하고 이의 제정
을 추진
1956-1958.7 수차에 걸쳐 법 초안 작성
1958.11.20 도서관법의 제정을 국회에 건의하였으나 폐기
1961.6.10 국가재건최고회의에 도서관법 제정 건의
1962.7.9 차관회의에 상정하였으나 다시 폐기
1963,4.17 국가재건최고회의에 재 상정
1963.10.5 국가재건최고회의 상임위원회에서 도서관법을 통과
1963.10.28 법률 제1424호로 도서관법 공포
* 이후 1987년까지 계속해서 법령개정 움직임이 있었다
1987.10.30 제137회 정기국회에서 도서관법개정법률안 상정 가결 통과
1987.11.28 법률 제3972호로 공포
1990.9.1. 문화부 공공도서관법안 입법 예고
1991.2.7 도서관진흥법으로 명칭이 변경되어 임시국회 본회의에서 법안 통과됨
1991.3.8 법률제4352호로 도서관진흥법 공포 (도서관법은 폐기)
1991.4.8 도서관진흥법 효력 발생
* 이후 법 개정을 검토하고 있던 중 1993.1. 대한출판문화협회가 '국민독서
진흥법'(안)을 제정하겠다고
하여 이를 둘러싼 출판계와 도서관계 사이의 긴장과 마찰이 있었고, 양 측
과 국회 사회개혁특별위원회
(강인섭 의원) 간의 지속적인 대화와 조정을 한 결과
1994.3.3. 국회 본회의에서 도서관 및 독서진흥법 수정(안)이 도서관 및 독서진흥
법(안)의 모법으로 통과됨
1994.3.24 도서관 및 독서진흥법 (법률 제 4746호)이 공포됨

법 제정과정을 보면 초기 1955년부터 법 제정을 추진했으나 1963년에 이르러서야
겨유 법이 제정될 정도로 해방이후 국가 재건과정에서도 도서관에 대한 관심을
거의 없었다는 생각이 든다. 한 술 더떠서 1963년 제정이후 1987년까지 25년 동
안 숱한 개정요구 등을 수용하지 않은 채 지속할 수 있을 정도로 국가발전 과정
에서 도서관은 관심 밖에 머물 수 밖에 없었다. 가장 최근 들어서는 1994년 도서
관 및 독서진흥법 제정과정에서 표출된 도서관에 대한 출판계와 사회일반의 관심
도와 입장을 적나라하게 알 수 있었다. 도서관은 사회발전에 전혀 기여할 가능성
이 없어 보였나? 오랜 시간 공공도서관의 발전을 요구하던 출판계가 책의 해를
계기로 국민독서진흥법을 제정하겠다고 나섰을 때, 도서관계는 오랜 동지를 잃어
버린 것이 아니라 도서관계 자신들의 허약성을 확인할 수 있었다고 생각한다.

이러한 법 제정역사를 보면서 앞으로 우리가 제기할 도서관법에 관련한 논의의
범주와 내용수준을 조절할 수 있어야 할 것이다.

3. 구체적인 법 개정의 주안점

본인은 기왕의 도서관 및 독서진흥법을 두고 세세한 조문까지 다루지는 않는다.
대신 법을 일관하는 법정신과 이의 실현을 위한 큰 조류만을 다루고자 한다.

3.1 법정신

법은 장식품이 아니다. 법은 실행하기 위한 최소의 기준일 뿐이다. 따라서 도서관
법은 도서관발전을 위해서는 과연 무엇이 가장 최소의 기준인가를 생각하고 이를
위한 강제력을 법에 포함시킴으로써 이후 도서관이 더 이상은 밑바닥으로 내려가
지 않도록 해야 한다. 다만, 지키지 못할 것은 아예 법에 포함시키지 말아야 한
다. 사문화된 법은 오히려 구석구석에서의 노력마저도 꺾을 수 있기 때문이다. 본
인은 법제정 시 정말 집행할 의지와 물적, 사회적 기반이 마련되어 있는가를 검
토하고 이에 대한 자신감이 법에 포합되어야 한다고 생각한다. 1994년의 법 제정
과정에서 보여준 것 처럼 충분한 검토와 기반마련 없이 만들어진 법이란 것이 얼
마나 어색하고 오히려 발전의지를 감소기키는지를 보면 알 수 있을 것이다. 개정
되거나 다시 만들어질 법이라면 도서관법은 반드시 도서관이 사회발전의 기반이
라는 의식을 반영하여야 하며, 도서관이라는 기관이 경제적으로는 생산적 단위가
아니기 때문에 국가와 지방자치단체는 이를 극복할 수 있도록 관심과 실질적인
지원을 감당하겠다는 의지를 반영해 주어야 한다. 나아가 앞으로 정보화사회가
되면 정보의 중요성과 가치가 급격하게 상승할 것인바, 자칫 이는 결국 경제적
차이가 정보에 접근하는 질과 양의 차이를 가져올 수 있으며, 이는 또다시 정보
와 부의 빈익빈 부익부 현상을 증폭시킬 우려가 크다. 도서관은 이러한 사회적
불균형을 해소하기 위해 노력할 책무가 있음을 확인하고 도서관활동을 통해 사회
적인 불균형을 해소하기 위한 실질적 제도화와 법적 기반을 마련해 주어야 한다.
구체적으로는 지난번 개정과정에서 억지로 짜 맞출 수 밖에 없었던 문고문제를
다시 풀어버려야 한다. 도서관을 제대로 발전시키려는 노력도 하지 않은 채, 문
고라는 형태를 도입하고자 한 것은 법이란 의미를 상실케 한 조처일 수 밖에 없
다. 도서관이란 기능을 우선으로 생각해야지 양적 규모로 도서관이 문고로 불릴
수는 없다고 생각된다. 국가가 의지적으로 독서를 진흥하겠다는 발상도 어색하다.
따라서 다시 도서관진흥을 위한 노력을 법에 집중하는 것이 당연하다.

3.2 개별도서관 단위의 법 제정이 필요

보통 도서관은 국립중앙, 국회도서관과 공공도서관(공립,사립), 학교도서관과 대학
도서관, 특수도서관, 전문도서관 등으로 나뉜다. 문제는 이러한 다양한 범주의 도
서관들이 사실 도서관 기본정신은 같지만 그 기본정신을 드러내는 일련의 과정은
매우 다르다. 따라서 기왕의 법들은 모든 도서관들을 한 곳에 모아 포괄적인 내
용을 담고 있는데, 그러다 보니까 관종별 도서관들의 특성을 제대로 반영하지 못
한 채, 너무 많은 것을 잡다하게 포괄하고 있어 어느 한 곳 제대로된 집행의지를
담고 있지 못하는 단점이 있다. 또한 도서관은 거의 대부분이 母기관에 속한 부
속기관으로서 모기관의 활동에 많은 영향을 받고 있다. 따라서 앞으로 법은 이러
한 개별 도서관들의 상황과 활동내용을 세세하게 검토하고 이를 가능한 한 법에
포함시킬 수 있어야 한다. 따라서 1989년 제정된 바 있는 국회도서관법 처럼 기
왕의 도서관 및 독서진흥법에서는 모든 도서관을 포괄하는 도서관봉사정신이나
전국적인 도서관행정과 지원체계 등만을 다루고 개개의 관종별 도서관을 위해서
는 <공공도서관법> <학교도서관법> 등으로 세분해서 법을 제정하는 것이 필요
하다. 특히 학교도서관의 발전이 현 단계에서 공공도서관 발전과 더불어 도서관
발전의 기본축이라는 인식을 가지고 학교도서관발전을 촉진할 <학교도서관법>
제정은 꼭 이루어져야 한다. 각 법안에는 해당 도서관들의 임무와 사회적 책무,
직원에 대한 충분한 배려, 예산에 대한 확고한 지원체제, 전문직원에 의한 운영원
칙의 확인, 좋은 장서확보를 위한 근거마련 등을 관종별 도서관 특성을 고려하여
세세하게 규정하여야 한다. 가능하다면 대학도서관과 전문,특수도서관의 전문적
활동을 강화할 수 있도록 강력한 지원을 규정하고, 상호 협력을 강제할 수 있도
록 하는 내용을 담은 법적 조칙도 있으면 좋겠다. 이미 <국회도서관법>이 있는
상황에서 기존의 법을 좀더 집행력을 강화하여 세분하는 것이 꼭 필요하다.

3.3 강력한 집행력을 갖춘 도서관행정조직을 갖출 수 있어야

도서관발전을 이끌어 낼 수 있는 기왕의 조직은 문화체육부 내의 도서관.박물관
과와 도서관 및 독서진흥위원회라고 할 수 있다. 그러나 1990년대 초기 강력한
정책의지로 출범한 문화부가 도서관발전을 이끈다는 목적으로 도서관계의 숙원이
었던 중앙부처의 행정기구로서 도서관정책과를 설치하고 비록 이원화된 도서관계
이라도 어느 정도 일관된 도서관행정을 실시할 수 있도록 하였다. 그러나 이러한
정부의 의지는 몇 년을 가지 못한채 문화부가 문화체육부가 되면서 다시 도서관
행정을 독립된 課단위에서 박물관행정과 합해져 도서관.박물관과로 축소되었다는
것은 도서관을 발전시키고자 한 도서관 및 독서진흥법의 법정신을 무시한 것이라
고 할 것이다. 따라서 중앙행정부에서 국가차원에서의 도서관행정을 담당할 부서
로 최소한 과 이상의 행정부서를 설치해야 한다. 특히 정보사회의 도래에 따른
국가정보화 사업을 추진하고 있는 정부에서 가장 오래되고 또한 광범위한 정보를
수집,보관,관리,이용해 온 도서관을 정보화 정책의 중심에 두지 않는 것은 어불성
설이다. 따라서 최소한 과 단위 이상의 중앙행정부서를 만들어야 하는 것은 너무
시급한 일이다. (도서관을 중심으로 한 국가정보화 사업을 위해서는 과 수준의
행정력도 부족할 것이다. 局 이상의 행정부서를 요구하는 것은 지나친 것일까?)
또한 개별 도서관들의 발전을 이끌어 나갈 도서관 및 독서진흥위원회라는 것이
있는데, 단도직입적으로 말해 이 위원회를 상설위원회 이상으로 승격해서 명실상
부하게 도서관행정부서와 협력하여 상시적으로 도서관발전을 위한 전국적인, 또
한 관종을 조화롭게 포괄하는 일관성있고 깊이있는 도서관정책을 펴 나갈 수 있
도록 해야 한다. 이미 사회적으로 많은 상설위원회가 운영되고 있지 않은가. 이미
많은 지면과 주장을 통해 이를 미국의 수준처럼 국무총리산하의 위원회로 만들어
달라는 도서관계의 주장은 매우 적절하고 시급한 것이다. 일년에 한 번도 제대로
모이지 않고, 위원회의 위원선정에서도 공정성이나 전문가를 제대로 포함하지 못
하는 등의 운영미숙을 더 이상 방치해서는 안된다. 나아가 법에 있는 바 대로 진
흥기금마련 등에 적극 노력해야 한다. 이렇듯 과 단위이상의 중앙행정부서와 함
께 국가적 차원에서, 나아가 각 개별도서관 단위에서 도서관발전위원회를 상설로
유지할 수 있도록 한다면 도서관발전의 계기를 마련할 수 있을 것으로 확신한다.

3,4 문고의 문제

기왕의 도서관 및 독서진흥법의 최대 쟁점 중 하나가 바로 문고였다. 법에서는
문고는 도서관으로서 활동하기는 하기만 시설기준에 못미치는 시설을 말한다고
한다. 도대체 도서관활동을 하기는 하는데 시설기준이 못미친다고 그것을 문고라
고 표현하다는 것은 좀 이상하다. 도서관활동은 건물이나 시설로 하는 것이 아
니라 우선적으로 전문사서들에 의한 전문적인 정보서비스를 제공하는 것이라고
할 수 있다. 따라서 단순히 시설기준으로 도서관과 문고를 나누는 현 법령은 무
리가 있다. 앞으로 법에서는 이러한 문고라는 것을 포기하고 대신 공립공공도서
관에서는 세세한 지역단위까지 포괄할 수 있도록 분관,서비스포인트,이동도서관
운영 등을 통해 문고가 할 것으로 기대되는 영역을 담당해야 하며, 사립문고는
사립도서관에 대한 등록절차를 간소화하고 도서관기준을 양적인 기준에서 질적인
기준을 포함하도록 조정함으로써 등록가능성을 높여주어 이를 도서관활동으로 포
괄하고, 지역중심도서관들을 중심축으로 하여 해당지역 공공도서관들의 연대활동
을 강화하도록 법적인 기반을 마련함으로써 문고를 둘러싼 문제를 해결하도록 해
야 한다. 정부는 너무 많은 활동을 다 자신들이 관할하고자 하는 관료적 입장을
버리고, 어떻게 하면 시민들의 자발적 활동을 적극 지원하고 발전할 수 있도록
할 것인가에 초점을 맞추고 이를 법제화해야 한다. 1994년 도서관 및 독서진흥법
제정이후 각 지방자치단체에서는 한동안 문고등록에 관한 업무에 대해 전혀 알지
못하고 있었던 점 등을 보면 결국 법제정은 한차례의 보여주기 행사였지 않는가
하는 생각이 든다. 따라서 이런 과정에서 느닷없이 법에 끼여든 문고는 조속한
시일 내에 해소하고 대신 공공도서관활동의 강화방안을 집중적으로 강구해야 한
다.

3.5 전자도서관 문제

최근 들어 전자도서관에 관한 담론이 강화되고 있으며, 도서관계 뿐만 아니라 사
회 거의 모든 부문에서 전자도서관을 언급하고 있다. 그러나 이러한 담론의 기반
에는 점차 사회적 가치를 높여가고 있는 정보를 독점하고자 하는 움직임과 함께
이를 통한 경제적 이익을 강화하려는 상업적 움직임이 있다고 할 수 있다. 도서
관은 이러한 담론의 본질을 파악하고 이를 극복하고 도서관의 기본 책무인 정보
의 공유, 무상베부와 이용의 원칙이 전자도서관 담론에서도 보장될 수 있도록 해
야 한다. 최근들어 전자도서관법의 필요성도 일부 제기되고 있는데, 사실 전자도
서관이란 전혀 새로운 도서관형태일지도 모르지만, 그래도 아직 우리가 이해하기
는 기존의 도서관활동을 보다 강화하는 입장에서 도서관 자료를 전자화하고 이를
이용할 수 있는 방법을 보다 전자적으로 재조직하는 수준이라고 말할 수 있다.
도서관법은 이러한 전자도서관의 내용과 활동을 미리 법에 포함시켜야 한다. 그
럴 수 없다면 별도의 전자도서관법이 도서관의 기본정신과 활동을 제대로 견지할
수 있도록 적극 관심을 표명해야 한다. 나아가 이러한 전자도서관 담론에는 정
보이용료의 지불을 어떻게 할 것인가 하는 문제가 내포되어 있는데, 도서관법에
서는 정보는 원하는 누구에게나 부족함없이 제공되어야 한다는 기본원칙을 견지
해서 누구나 이용료가 없다는 이유로 정보획득의 기회를 상실하지 않도록, 도서
관의 모든 활동은 무상제공의 원칙을 법에 명문화해야 한다. 이것은 전자도서관
의 전자화된 정보와 전자활동의 서비스에도 그대로 적용되도록 해야 한다.

4. 새로운 도서관법?

법이 없어도 좋은 세상이 오면 좋겠다. 기왕의 도서관법, 처음의 도서관법이나 도
서관진흥법, 최근의 도서관 및 독서진흥법 모두 법체계 상으로는 별로 하자가 없
어 보인다. 문제는 이러한 법을 어떻게 집행하고 이를 통해 법제정의 정신을 현
실화하는가 하는 것이다. 도서관 및 독서진흥법이 제정되어있지만 아직 우리는
도서관현실이 전혀 나아진다는 느낌을 받을 수 없으며 국민들의 독서활동이 활발
해 지지도 않았다. 왜? 법은 잘못이 없을 것이다. 거기에는 모든 사항이 거의 빠
짐없이 있으니까. 그렇다면 결국 문제는 법을 만드는 사람부터 시작해서 법을 집
행할 책임이 있는 행정부, 도서관의 실질적 운영책무를 담당하는 전문사서들, 나
아가 일반 국민들까지 일정정도 책임이 없을 수 없다. 오늘은 오랜 시간 소외되
어 왔고 발전의 기미를 발견하지 못한 사람들의 답답함을 드러내고 어떻게 하면
도서관을 도서관답게 만들어 볼 수 있을까 하는 점에 대해 생각하는 자리다. 본
인은 법의 개정모형을 이야기 해야 하는데, 아무래도 이 한마디로 마루리해야 할
것 같다. "새로운 법을 만들기 보다 우선 기왕 있는 법부터 잘 지켜보자". 1997년
1월 1일 모든 공공도서관 관장으로 사서직들이 전부 보임될 것인가? 관장을 사서
직으로 보한다는 법을 만든지 5년, 순식간에 그렇게 할 수는 없어 5년의 유예기
간을 두고 차근차근 사서직으로 관장을 보임하자고 해서 1991년에 그런 법을 만
들었다. 5년이 다 되는 지금 우리는 또 다시 과연 법을 제대로 지킬 수 있을까
하는 우려와 함게 허탈함을 느낀다. 법이 없어서 일을 제대로 하지 못한 것은 아
닌 것이 분명하다. 있는 법이라도 제대로 지켜 도서관발전을 이루어 보겠다는 각
오와 행정적 노력이 있다면 지금 있는 법으로라도 좋은 도서관 현실을 만들어 낼
것이라고 생각한다. 있는 법부터 잘 지키자는 말을 이렇게 정리한다. "악법도 법
이다" 그러므로 "도서관 및 독서진흥법도 살아있어야 하는 법이다"