특별자치시/도 설치와 도서관 관련...

2022년 12월 28일 국회에서 '전북특별자치도 설치 등에 관한 특별법안(대안)'이 통과되어 공포 후 1년 후에 시행한다는 소식을 들었다. 우리나라는 서울특별시와 함께 16개 광역시, 도, 특별자치도 등 모두 17개의 광역자치단체가 있다. 2006년 7월 제주도가 특별자치도로 새롭게 출범한 이후 2012년 7월 세종특별자치시 출범가 출범했다. 그리고 이제 2023년 6월 11일 강원특별자치도 출범을 앞두고 있는 마당에 전라북도가 또 특별자치도가 된 것이다. 

특별자치시 또는 특별자치도는 어떤 의미가 있을까? 서울특별시는 1949년부터 특별시로 지금까지 이어져 오고 있었고. 1990년대 지방자치제 부활로 전국 모든 지방자치단체가 예전에 비해서는 상당한 부분에서 자치권을 행사하고 있는 상황에서 왜 제주도부터 특별자치도가 되었을까? 간단히 생각하면 지금까지보다는 훨씬 더 높은 수준의 자치권을 보장받는 것이라고 이해해도 되는 것일까?

제주특별자치도 설치의 근거가 된 법률은  제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법( 약칭: 제주특별법 )이다. 이 법률의 제1조에 그 목적은 이렇게 쓰여져 있다. 

제1조(목적) 이 법은 종전의 제주도의 지역적ㆍ역사적ㆍ인문적 특성을 살리고 자율과 책임, 창의성과 다양성을 바탕으로 고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치하여 실질적인 지방분권을 보장하고, 행정규제의 폭넓은 완화와 국제적 기준의 적용 및 환경자원의 관리 등을 통하여 경제와 환경이 조화를 이루는 환경친화적인 국제자유도시를 조성함으로써 도민의 복리증진과 국가발전에 이바지함을 목적으로 한다. <개정 2019. 12. 10.>

세종특별자치시는 행정중심복합도시로 만들어지면서 세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법 (약칭: 세종시법)을 제정했다. 이 경우에는 설치의 목적을 이렇게 적고 있다. 

제1조(목적) 이 법은 행정중심복합도시인 세종특별자치시를 설치함으로써 수도권의 과도한 집중에 따른 부작용을 시정하고 지역개발 및 국가 균형발전과 국가경쟁력 강화에 이바지함을 목적으로 한다.

제주도특별자치도 설치 목적과는 다르게 단순하다. 그렇다면 강원특별자치도는? 강원특별자치도 설치 등에 관한 특별법 (약칭: 강원특별법)  제1조는 이렇다.

 제1조(목적) 이 법은 종전의 강원도의 지역적ㆍ역사적ㆍ인문적 특성을 살려 고도의 자치권이 보장되는 강원특별자치도를 설치하여 실질적인 지방분권을 보장하고 지역의 경쟁력을 제고하여 도민의 복리증진을 실현하고 국가발전에 이바지함을 목적으로 한다.

'세종시법'과 다르게 '고도의 자치권이 보장'되는 특별자치도를 설치해서 실질적인 지방분권을 보장하기 위해 강원도를 특별자치도로 만든다는 것이다. 그럼 이번에 국회에서 통과된 전북특별자치도 설치 등에 관한 특별법안은 어떻게 그 목적을 적어두었을까? 강원특별자치도와 와 같다. 

제1조(목적) 이 법은 종전의 전라북도의 지역적ㆍ역사적ㆍ인문적 특성을 살려 고도의 자치권이 보장되는 전북특별자치도를 설치하여 실질적인 지방분권을 보장하고 지역의 경쟁력을 제고하여 도민의 복리증진을 실현하고 국가발전에 이바지함을 목적으로 한다.

결론적으로 보면 특별자치시와 특별자치도는 지금보다는 다른 고도의 자치권을 행사할 수 있도록 하겠다는 취지로 이해된다. 그렇다면 앞으로도 여러 광역자치단체가 특별자치시나 자치도로의 전환을 추진할 것으로 생각된다. 이미 세종특별자치시 논의가 되던 시기에 이미 새만금특별자치시나 울산산업특별자치시 등에 대한 논의가 진행되었다고 한다. [자세한 내용은 위키백과 참고] 이와 지방자치제가 시행되고 있는 마당에서 가능하다면 자치권을 더 높은 수준으로 보장하는 것은 바람직한 방향이라고 생각한다. 다만 정부와 광역자치단체, 기초자치단체가 가능하다면 수행하는 업무를 구분해서 각각 분담하는 것이 바람직하지 않을까 싶다. 

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그런데 제주특별자치도와 세종특별자치시 관련 법률은 꽤 다르다. 그리고 이후 제정된 강원특별자치도, 전북특별자치도 관련 법률은 서로 유사하면서도 앞에 설치된 두 곳에 관한 법률과도 꽤 다르다. 왜 그런지는 모르겠다. 다만 고도의 자치권을 가지게 된 이 지역에서 도서관에 관해서는 어떤 영향을 미치고 있을까가 궁금할 뿐이다. 

우선 제주특별자치도 경우를 살펴보면 '제주특별법'에서는 도서관과 관련한 조항이 있다. 

제5장 자치조직 및 인사
제1절 자치조직의 자율성
제44조(자치조직권에 관한 특례) 
① ~④은 생략
⑤ 「도서관법」 제34조제1항에도 불구하고 공립 공공도서관의 관장의 직렬은 도조례로 정하되, 공립 공공도서관의 관장은 해당 분야의 전문성을 갖춘 사람으로 한다. <개정 2021. 12. 7.>

이 자치조직권 조항에 근거가 된 「도서관법」 제34조제1항은 공립 공공도서관 관장은 사서직으로 임명한다는 것이다. 이에 대해 도의 조례에서는 특별한 규정은 없다.

도서관법 제34조(공립 공공도서관의 관장 및 도서관운영위원회 등) ① 공립 공공도서관의 관장은 사서직으로 임명한다.

또 다른 조항은 도서관 육성 등에 관한 특례 조항이다.

제259조(도서관 육성 등에 관한 특례) 「도서관법」 제36조(사립 공공도서관에 한정한다), 제45조제1항ㆍ제4항(도서관의 시설 및 도서관자료의 기준에 한정한다) 및 제48조에서 대통령령으로 정하도록 한 사항은 도조례로 정할 수 있다. <개정 2019. 12. 10., 2021. 12. 7.>

이 조항과 관련된  「도서관법」 제36조, 제45조제1항과 제4항, 제48조는 다음과 같다.

제36조(등록 등) ① 공공도서관을 설립ㆍ운영하려는 자(이하 "설립자"라 한다)는 그 설립 목적을 달성하기 위하여 필요한 사서와 도서관자료 및 시설을 갖추어 대통령령으로 정하는 바에 따라 국립 공공도서관은 문화체육관광부장관에게, 공립 공공도서관은 관할 시ㆍ도지사나 시ㆍ도교육감에게 등록하여야 한다. 다만, 사립 공공도서관은 관할 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)에게 등록할 수 있다.  
② 제1항에 따라 등록하려는 자(이하 "신청인"이라 한다)는 대통령령으로 정하는 요건을 갖추어 등록 신청을 하여야 한다. 등록한 사항을 변경(문화체육관광부령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 제외한다)하려는 때에도 또한 같다.  
③ 제1항 및 제2항에도 불구하고 다른 법령에 따라 설립 또는 설치되거나 대통령령으로 정하는 일정 규모 이하의 공공도서관의 경우에는 그러하지 아니하다.
④ 문화체육관광부장관, 시ㆍ도지사나 시ㆍ도교육감 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항에 따라 등록 신청을 받은 경우 신청일부터 30일 이내에 등록심의를 거쳐 그 결과를 신청인에게 통보하고 등록증을 발급하여야 한다.
⑤ 제1항에 따라 등록한 공공도서관의 설립자가 해당 도서관을 폐관하고자 할 때에는 문화체육관광부령으로 정하는 바에 따라 문화체육관광부장관, 시ㆍ도지사나 시ㆍ도교육감 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하고, 등록증을 반납하여야 한다.
⑥ 그 밖에 등록에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제45조(도서관 인력ㆍ시설 및 도서관자료 등)
 ① 도서관은 대통령령으로 정하는 바에 따라 도서관 운영에 필요한 사서, 「초ㆍ중등교육법」 제21조제2항에 따른 사서교사 및 실기교사를 두어야 하며, 도서관 운영에 필요한 전산직원 등 전문직원을 둘 수 있다.
 ② 도서관은 도서관자료의 수집ㆍ정리ㆍ보존과 이용편의를 위하여 적합한 시설 및 도서관자료와 도서관 운영기준을 갖추어야 한다.
 ③ 도서관은 도서관자료의 효율적인 보존과 체계적인 관리를 위하여 교환ㆍ이관ㆍ폐기 및 제적을 할 수 있다.
 ④ 제1항에 따른 사서의 배치기준, 제2항에 따른 도서관 시설ㆍ도서관자료의 기준 및 제3항에 따른 도서관자료의 교환ㆍ이관ㆍ폐기ㆍ제적의 기준 및 범위에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.
제48조(이용료) ① 공공도서관은 그 이용자에게 이용료 등을 받을 수 있다.
② 제1항에 따라 공공도서관이 이용자로부터 받을 수 있는 이용료 등의 범위는 대통령령으로 정한다.

위  「제주특별법」에 따른  「제주특별자치도 공공도서관 설치 및 운영 조례」 관련 조항은 다음과 같다.

제2조의2(사서) 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 (이하 “제주특별법”이라 한다) 제259조 및 법 제6조제1항에 따라 도서관에 두는 사서의 기준은 별표 2와 같다.<개정 2016.11.23.>
제2조의3(사립 공공도서관의 등록절차 등) ① 제주특별법 제259조 및 법 제31조제1항 전단에 따라 사립 공공도서관을 등록하려는 자는 제2조의2에 따른 사서ㆍ제3조에 따른 시설 및 도서관자료 등에 관한 기준을 갖추고 별지 제1호서식의 등록신청서 및 별지 제2호서식의 시설명세서를 제주특별자치도지사(이하 “도지사”라 한다)에게 제출(전자문서에 따른 제출을 포함한다)하여야 한다.<개정2016.11.23.>
② 도지사는 제1항에 따른 등록신청을 한 자에게 별지 제3호서식의 등록증을 발급(정보통신망에 따른 발급을 포함한다)하여야 한다. 

이외에도 도 공공도서관 조례는  「제주특별법」제259조를 언급한 조항이 더 있다.

 제2조의4(사립 전문도서관의 등록절차 등) ① 제주특별법 제259조 및 법 제40조제2항 전단에 따라 사립 전문도서관을 등록하려는 자는 제2조의2에 따른 사서ㆍ제3조에 따른 시설 및 도서관자료 등에 관한 기준을 갖추고 별지 제1호서식의 등록신청서 및 별지 제2호서식의 시설명세서를 도지사에게 제출(전자문서에 따른 제출을 포함한다)하여야 한다.<개정 2016.11.23.>
② 도지사는 제1항에 따른 등록신청을 한 자에게 별지 제3호서식의 등록증을 발급(정보통신망에 따른 발급을 포함한다)하여야 한다. [본조신설 2012.11.12.]
제3조(도서관의 시설과 도서관 자료) 제주특별법 제259조 및 법 제5조제2항에 따라 도서관이 갖추어야 하는 시설과 도서관자료의 기준은 별표 3과 같다.<개정 2016.11.23.>[전문개정 2012.11.12.]

이중 도 공공도서관 조례 제16조에서 언급한  「도서관법」제33조는 아마도 2022년 12월 8일 시행된 새 법의 제48조로 고쳐야 할 것이다. 이전 제33조는 이렇다. "제33조(사용료 등) 공공도서관은 대통령령이 정하는 바에 따라 그 이용자에게서 사용료 등을 받을 수 있다. <개정 2009. 3. 25.>[제목개정 2009. 3. 25.]"

제16조(도서관의 이용료 등) ① 제주특별법 제259조와 법 제33조에 따라 도서관이 이용자로부터 받을 수 있는 이용료 등의 범위는 다음 각 호와 같다.<개정 2012.11.12., 2016.11.23.>
1. 도서관 자료 복제 데이터베이스 이용수수료 
2. 회의실 등 사용료 
3. 도서관입장료(사립 공공도서관의 경우에 한정한다) 
② 제14조제1항에 따라 시설이용 허가를 받은 자는 별표 4에 따른 이용료를 도지사가 지정하는 금융기관에 납부하고, 별지 제5호서식의 도서관시설 이용허가서를 교부받아야 한다. 다만, 읍ㆍ면 지역 도서관 시설 이용에 관하여는 이용료를 징수하지 않을 수 있다. <개정 2012.11.12.>
③ 도지사는 도서관 문화프로그램 운영에 따른 소요비용을 실제비용의 범위에서 유료로 할 수 있다. 이 경우 그 소요비용을 프로그램 참여자에게 미리 통지하여야 한다. <개정 2012.11.12.>
④ 이용자가 자료를 복사하려는 때에는 별지 제6호서식의 복사신청서를 제출하고 별표 5에 따른 자료복사료를 납부하여야 한다. <신설 2012.11.12.>

아무튼 중요한 건 도 조례에서 사서 관련 기준이다. 조례 제2조2에서 규정한 [별표 2]는 다음과 같은데, 이전 「도서관법시행령」[별표 2] 도서관의 사서 배치 기준(제4조제1항 관련)과 같다.

세종시법, 강원특별법, 전북특별도 법률에서는 도서관과 관련한 언급은 따로 없다. 왜 제주특별법과 다를까? 아무튼 그렇다.

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그런데 문제는 최근(2022년 12월 8일) 새로 시행된 「도서관법시행령」 은 사서배치기준 등 여러 조항이 이전과는 완전히 다르다. 사서배치기준이 가장 특별(?)하게 규정되었다. 새로운 「도서관법」과 동법시행령, 시행규칙이 이들 고도의 자치권을 가진 특별자치시와 특별자치도 뿐 아니라 모든 지방자치단체에 아주 큰 자치권(?)을 주었다. 문제는 그런 자치권을 시민들을 위해서가 아니라 행정의 관점에서 하지 않아도 되는 행위의 근거를 마련하는 것으로 오용될 수 있을 것 같아 걱정이다. 새로운  「도서관법시행령」은 사서배치기준을 이렇게 규정하고 있다. 

여기서 중요한 것은 '비고' 2다. '위 표 제1호 및 제2호에도 불구하고 지방자치단체는 지역여건이나 재정상황 등을 고려하여 위 표 제1호 및 제2호에 따른 사서의 배치기준을 조례로 달리 정할 수 있다. 

정부가  「도서관법」을 만든 이유는 뭘까? 법 제1조와 제2조에서는 "도서관을 잘 발전시켜 국민의 알 권리 보장하고자 한 것이다. 이를 위해 국가와 지방자치단체의 책임 등을 정하고 그 역할을 다해서 국민의 자유롭고 평등하게 정보와 문화에 접근하도록 도서관의 공공성과 공익성을 보장하는 것"을 기본이념으로 규정했다.  

제1조(목적) 이 법은 도서관 지식정보에 관한 국민의 알 권리 보장과 국가 및 지방자치단체의 책임 등을 정하고 도서관의 운영과 서비스, 사회적 역할에 관한 기본적 사항을 규정함으로써 국가 및 사회의 문화발전에 기여함을 목적으로 한다.

제2조(기본이념) 이 법은 도서관이 국민의 정보기본권 신장과 사회의 문화발전에 기여하여 지식문화 선진국을 창조하는 데 중요한 기반시설 중의 하나임을 인식하고, 도서관의 가치가 사회전반에 확산될 수 있도록 국가 및 지방자치단체가 그 역할을 다하며, 국민의 자유롭고 평등한 접근과 이용을 위하여 도서관의 공공성과 공익성을 보장하는 것을 기본이념으로 한다.

위 법 시행령을 근거로 정부가 정한 사서배치기준보다 낮은 기준을 정한다면 정부는 어떤 입장을 처할 것인가? 적어도 시행령에서 최소한의 기준을 정했어야 하지 않을까? 최소 4명 이상은 그대로 유지하도록 한다든지, 아니면 정부가 정한 기준의 80% 이상이어야 한다든지.. 현재 지방자치단체나 공공도서관 현장에서 이런 상황을 충분히 인지하고 있을까? 만일 인지한 다음에는, 2023년 공공도서관 현장에는 어떤 일이 벌어질까? 지금으로서는 지켜볼 수 밖에 없는 것일까?